Муниципальная власть и россияне все дальше друг от друга

Сегодня в России отмечается День местного самоуправления (МСУ). Местное самоуправление в любой стране – основа низовой власти, которая помогает функционированию общества. Почему муниципальная власть в России формировалась в тяжелых условиях, почему ее не способно было контролировать гражданское общество, полезен ли опыт российских земств и какое будущее ждет местное самоуправление после принятия нового закона об МСУ, Finam.ru рассказала Ольга Моляренко, доцент кафедры местного самоуправления, академический руководитель образовательной программы Государственное и муниципальное управление НИУ ВШЭ.

— Местное самоуправление прошло в нашей стране долгий путь: от демократизации в середине 1980-х системы Cоветов до законов, принятых в 1990-е, и реформ «вертикали власти». Что стало триггером для его развития?

Действительно, современная история местного самоуправления началась ещё в конце советского периода, когда стало ясно, что необходимы какие-то горизонтальные, низовые механизмы подстройки интересов на местах под нужды населения, реализация социальных услуг и жилищно-коммунальной политики с учетом местных особенностей. Можно сказать, что это положило начало местному самоуправлению в той форме, в которой оно существовало первое десятилетие современной России. Если говорить именно о демократизации, нужно понимать, что это был всего лишь один из стартовых факторов формирования местного самоуправления, и именно он проговаривался публично. При этом были и более объективные социально-экономические предпосылки конструирования местного самоуправления именно в таком виде, в котором оно зарождалось в начале 90-х.

— Какую роль в становлении местного самоуправления сыграла экономика?

Нельзя забывать о том, что Советский Союз разваливался под грузом накопленных социальных обязательств (один из факторов, не умаляем другие): бесплатное здравоохранение, бесплатное образование, очень дешевые жилищно-коммунальные услуги, общественный транспорт, жилищное обеспечение и проч. Все эти накопленные обязательства требовали колоссального финансирования, при этом средств у федеральных властей не было. Появилось острое противоречие: с одной стороны, огромный объем социальных услуг государству исполнять надо, а денег на них нет. При этом резко все перевести на коммерческую основу власти тоже не могли, так как это могло спровоцировать острую социальную реакцию на фоне общего кризиса, гиперинфляции на товары повседневного спроса и проч.

И с этой точки зрения формирование местного самоуправления – это формирование выделенного уровня власти, на который, грубо говоря, скинули все самые дорогостоящие обязательства. Было жестко даже в Конституции подчеркнуто, что местное самоуправление отделено от государства.

— Почему появилась именно такая формулировка?

Эксперты, которые участвовали в формировании законодательства о местном самоуправлении того времени, высказывали такую мысль: это было сделано именно для того, чтобы новому государству, пока еще слабому, формирующемуся, загородиться от претендующего на социальные гарантии населения неким защитным буфером. 

То есть, ему передали всё самое затратное: здравоохранение, дошкольное и школьное образование, жилищно-коммунальное хозяйство (водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение), содержание местных дорог, освещение на территории, кладбища, мусор и так далее. Всё сильно изношенное за время существования Советского Союза, требующее больших денег на поддержание. C другой стороны, вроде бы формально отдали и много источников налоговых доходов. Но налоговая база по ним была очень скудная, крое того, собираемость налогов на тот момент была крайне низкой. Экономическая ситуация (от которой в отсутствие системы перераспределения зависит местный бюджет) в большинстве муниципалитетов постепенно ухудшается — в 1990-е начинается отток населения из малых городов, где банкротились промышленные предприятия, чуть позднее (конец 90ых – начало 2000ых) массово же начинают банкротиться и реорганизовываться колхозы и совхозы в сельской местности.

— Получается «денег нет, но вы держитесь»? 

По сути, да. Закрепили большое количество налоговых источников за местным самоуправлением, но реальных денег на большинстве территорий видно не было. Звучит цинично, но логика центральной власти абсолютно понятна: найти ответственного за полномочия, не дав денег, просто потому что их не было. А, с другой стороны, в существующих условиях федеральная власть и организационно не могла ими заниматься, такое положение было характерно не только для времени зарождения современной России.

Если мы посмотрим на отечественную историю, то абсолютно аналогичные процессы происходили в те времена, когда были какие-то серьезные изменения государственности. 

Так, после 1917-го года, Революции, и после 1922-го, образования Союза, на новообразованные местные советы скинули огромное количество полномочий, автономии и самоуправления. И такое положение сохранялось примерно до конца 20-х, до начала 30-х годов. Затем центральная власть начала потихоньку забирать полномочия, выстраивать централизацию. Все работает по той же схеме: когда государственность у нас в некотором кризисе, то серьезные социальные и жилищно-коммунальные вопросы, которые требуют существенных денег, делегируются на места. 

Возникновение земств после отмены крепостного права – очень похожая по схеме история. Выпали помещики, которые помимо того, что владели землей, оказывали некоторый набор социальных услуг для существенной части крестьянства. Поэтому земства возникают как максимально автономный институт, который первое время существует на собственные налоговые сборы. Они оказывают функции призрения, создают ударными темпами земские школы, земские больницы. 

В первый период своего существования земства были максимально автономными, затем, в период укрепления государственности, контрреформ, центральное правительство начинает регулировать их деятельность, выстраивать единые организационные основы, всё сильнее подчинять их своей воле. История абсолютно циклична, ничего нового не происходит. Так было каждый раз. То есть, условно, при каких-то серьезных реформах в социально-экономической сфере, при кризисе государственности, центральная власть, по сути, защищается тем, что затратные, но очень социально важные вопросы передает на места. 

— Можно сказать, с поправкой на время, что история повторяется?

Да, потому что полномочия отдали, огромное количество рычагов воздействия отдали и создали полновластное местное самоуправление. В каком-то смысле даже «дикое» (по аналогии с «диким рынком»). Но денег на существенной части территории особенно нет, просто в связи с состоянием местных экономик. C другой стороны, есть относительно богатые муниципалитеты: столицы регионов, территории, на которых есть какие-то серьезные природные ресурсы (нефть, газ). 

Когда отдавали полномочия, вроде бы хотели создать такой институт «как за рубежом». А зарубежный институт местного самоуправления предполагает контроль за местным самоуправлением снизу, а не сверху. То есть, за местным самоуправлением, качеством его осуществления, может следить государство – сверху, а может гражданское общество – снизу, его отдельные институты, организации граждан и так далее. Но тут вышла накладка.

— Благая идея контроля гражданского общества за деятельностью муниципалитетов в России не заработала?

Да. Огромное количество полномочий отдали, контроль сверху на какое-то время по сути прекратили, просто потому что было не до того, а контроль снизу – он не возник. В 90-е люди преимущественно занимались вопросами физического выживания, и многим было не до того, чтобы посещать общественные слушания, думать о благоустройстве, участвовать в местных выборах (они и до сих пор не пользуются популярностью). Большая часть населения реформу местного самоуправления не заметила (как впоследствии практически не заметила внедрение самоуправления в жилищную сферу, например).

Контроля снизу практически не было. Получилось, что на территориях, где местное самоуправление оказалось «богатым», но бесконтрольным, начали происходить не очень хорошие явления, связанные с присвоением каких-то ресурсов муниципальными управленцами. С другой стороны, на тех территориях, на которых была очень депрессивная местная экономика, муниципалитеты были «бедными», поскольку полностью зависели именно от собственных средств, от того, что собиралось на территории. Еще не было современной системы перераспределения, когда мы что-то от муниципалитетов-доноров отдаем реципиентам. И на территории этих депрессивных, «бедных» муниципалитетов качество социальных услуг было крайне низким. 

Речь о, например, сельских муниципалитетах Нечерноземья, где не стало селообразующих предприятий (колхозов, совхозов). Населению негде работать, частного сектора экономики, условно, практически нет. И вот на территории таких муниципалитетов нет достаточных средств, для того чтобы содержать местные школы и больницы, проводить в них ремонт вовремя, закупать оборудование и расходные материалы. Все это бремя лежит на муниципальных бюджетах. И получилось, что из-за того, что не было вот этой системы перераспределения, и муниципалитеты в очень разном экономическом положении. Муниципалитеты оказываются условно в квази-рыночных условиях – происходит расслоение на богатых (их мало) и бедных. И де-факто на территории Российской Федерации оказывается очень разным качество социальных и жилищно-коммунальных услуг.

— Фактически население оказалось дискриминировано по месту проживания?

Да. Если ты родился в бедном муниципалитете, у тебя будут хуже, соответственно, медицинские услуги, образовательные услуги, состояние дорог, благоустройство – просто потому что муниципалитет не может новые учебники в школу закупить, провести ремонт. И, естественно, в связи со всеми ранее проговоренными факторами и рядом других, по всей вертикали власти снизу-вверх пошли жалобы. Что местное самоуправление плохое, с ним что-то не так. Что нормального качества услуги не оказываются во многих муниципалитетах. Что там, где муниципалитеты вроде имеют деньги, есть какие-то коррупционные практики. На местное самоуправление того времени все сильно жаловались. И население, с одной стороны, и регионы. Учитывая всё это, постепенно, к началу-середине 2000-х, у центральной власти формируется ощущение того, что всё это надо как-то «причесывать», реформировать, начать контролировать сверху. Ввести какие-то единые организационные основы для того, чтобы попытаться обеспечить хотя бы минимальный единый стандарт качества оказания социальных услуг. То есть, последующая централизация имеет и объективные социально-экономические предпосылки, хотя большинством экспертов воспринимается очень болезненно.

Надо отметить, что в середине 2000ых начинается «наведение порядка» не только в местном самоуправлении. В 2003-2006 годах было запущено огромное количество разных параллельных реформ.

— К чему привели реформы местного самоуправления, которые были предприняты новыми властями в 2000-е годы?

Власти пытались начать наводить порядок, выстраивать единые организационные основы всего публичного сектора: реформа местного самоуправления, административная реформа, принятие законодательства о государственных и муниципальных закупках и так далее.

Понятно, что вот это вот причесывание под единую гребенку и наведение порядка постепенно приводило к централизации власти. Местную власть постепенно ограничивали в ее полномочиях и возможностях. В том числе выстраивалась система перераспределения финансовых ресурсов: что, по-хорошему, надо отнимать деньги у богатых муниципалитетов и передавать бедным как раз для того, чтобы население и там могло получать социальные услуги приемлемого качества. При этом существование такой системы ставит муниципалитеты в финансовую зависимость от вышестоящих властей.

Кроме этого идет процесс укрепления муниципалитетов. C одной стороны понятно, что перераспределение населения по территории России продолжается. И у нас остаются, например, совсем-совсем маленькие сельские поселения, а на них нужно содержать свою администрацию, главу, совет депутатов. Вышестоящим властям такие издержки кажутся неоптимальными, для них есть объективные предпосылки для укрупнения, связанные с депопуляцией части пространства. Но надо понимать, что любые процессы укрупнения, объединения, на самом деле, ведут к нарастанию внутренней периферии, к усилению депопуляции. 

Например, у вас был муниципальный район кольцевой вокруг какого-нибудь городского округа. Вы всё это вместе сливаете в единый городской округ (или сейчас уже в муниципальный округ). Это значит, что у вас единый административный центр. Вместо нескольких наборов властей у вас теперь одна администрация, один глава, соответственно, и один совет депутатов. Но при таких слияниях у вас уходит достаточно существенное количество рабочих мест, которые держали население на территории бывшего района. И, как правило, в случае объединения ресурсы, которые приходят на территорию, в первую очередь идут на развитие самого административного центра, а не периферии. 

— Сейчас в Госдуме рассматривается закон о реформе муниципального законодательства, внесенный сенатором Андреем Клишасом и его думским коллегой Павлом Крашенниковым. Каково Ваше отношение к этому закону, довольно противоречивому?

Конечно, у большинства экспертов в этой сфере есть грусть, некоторое общее понимание, что это убийство местного самоуправления в том виде, в котором мы его знали. Условные последние гвозди в крышку гроба. У нас станет видов муниципальных образований меньше, чем видов субъектов федерации. Что само по себе, понимаете, странно, учитывая географическое, климатическое, демографическое, социально-экономическое разнообразие на территории Российской Федерации. 

Однако все сильно зависит от того, что вы вкладываете в понятие «местное самоуправление». Если это воспринимается как муниципальное управление, как просто низовой уровень публичной власти, тогда здесь нет никаких проблем, с точки зрения вертикали власти, единого механизма. Действительно, это оптимальное решение. Поскольку сокращается количество муниципалитетов, сокращается количество единиц управления. В управленческой области это, действительно, проще.

Если вы вкладываете в местное самоуправление понятие участия жителей в принятии каких-то решений на местном уровне, в том, что они, по крайней мере, могут каждый дойти до своей администрации, до своих депутатов, как-то поучаствовать вот в этом осуществлении низовой власти, то, конечно, это уход от участия населения непосредственно в осуществлении местного самоуправления.

И, конечно, с этой точки зрения, муниципальная власть очень сильно отделяется от мест и от населения, от понимания того, что происходит на этой территории. Иными словами, у них будет слабее даже информационная база для разработки управленческих решений. Муниципалы гораздо хуже будут понимать, что происходит фактически на подведомственной им территории. То есть, качество муниципального управления, если рассматривать его как соответствие запросам населения, подстройку под локальные нужды и особенности, упадет. Да, может вырасти качество предоставления централизованных услуг, которые будут финансироваться по единому стандарту.

Возникает вопрос, в какой мере вот это муниципальное управление, часть единой вертикали власти, предоставление чего-то стандартного, будет отвечать интересам населения на данной конкретной территории.